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加快完善产业投资基金的引导功能

2019-11-07 17:34:41 来源:瓦亭白钥资讯 作者:匿名 阅读:1660次

产业投资基金作为中国金融体系的重要组成部分,在促进创新创业发展、产业结构调整、区域要素集聚和经济发展转型中发挥着重要作用。然而,由于发展时间相对较短、经验相对不足、监管相对滞后等原因,我国工业投资基金存在风险控制不足、变相融资、功能异化等问题。,给地方政府债务风险管理、产业结构优化升级、经济金融体系稳定带来了负面影响。日前,中国社会科学院金融法与金融监管研究基地副主任郑连生博士在接受英国《金融时报》采访时表示,未来我们应进一步立足于产业投资基金的性质,充分发挥其导向作用和市场效应,处理好政府与市场的关系,加强产业投资基金在创新创业、要素集中、产融结合和发展转型中的主导作用。

中国社会科学院金融法与金融监管研究基地副主任郑连生博士

产业投资基金的内涵及发展

金融时报记者:工业投资基金的定义是什么?它的发展渊源和国内外现状是什么?

郑连生:工业投资基金(Industrial Investment Fund)可以定义为与未上市企业分享利益和风险并提供管理服务的集体投资体系。产业投资基金(Industrial investment fund)是一种以非上市企业股权投资为核心,以市场化、专业化方式运作的基金。它具有导向、杠杆和优化功能,促进产业培育、创新发展和结构转型。本质上,它是一个工业和金融相结合的范例。市场化原则主要体现在利益共享和风险共担的集体投资体系中。

在国外,工业投资基金的发展可以追溯到1854年。动产信贷公司通过私募股权投资投资美国铁路项目。工业投资基金的划时代事件是1946年美国研发公司的成立,这揭开了现代工业投资基金的新篇章。1958年,美国《中小企业投资法》鼓励私募股权投资基金为成长中的中小企业提供长期资本,使美国工业投资基金行业进入了一个法律时代。今天,美国仍然是工业投资基金的世界领导者。2018年,北美私人股本基金占全球总数的38%,亚太地区占33%,欧洲占14%。

在中国,工业投资基金的发展时间相对较短。最早的产业投资机构——中国新技术风险投资公司(China New Technology Venture Capital Corporation),可以追溯到1986年,主要是高科技“火炬计划”的配套投资机构。上世纪末,中央政府加强了对技术创新和工业化的重视。适销对路的产业投资基金开始发展,知名的产业投资基金如深创投(Deep Venture Capital)和中国科学投资促进会(China Science Investment Promotion)相继成立。全球金融危机爆发后,政府主导和市场主导的双驱动模式已经成为产业投资基金发展的主导模式。上海、北京、天津、杭州、武汉等房地产投资基金发展迅速。

自2014年以来,国内工业投资基金迎来了爆炸性增长阶段。2014年颁布了《私募投资基金管理人注册和基金备案办法(试行)》,2015年,国务院发布了《关于拓展公共创新空间、促进公共创新创业的指导意见》,设立了400亿元新兴产业风险投资指导基金。工业投资基金开始以爆炸性的方式增长。2015年和2016年,工业投资基金的数量分别增加了444个和569个。截至2018年9月底,据私募股权统计,国内工业投资基金总量为1996年,目标为11.7万亿元,募集规模约为3万亿至4万亿元。

国内主流模式

英国《金融时报》记者:工业投资基金的模式是如何划分的?我国的主流模式是什么?它的特点是什么?

郑连生:工业投资基金按其组织形式可分为合同制、合伙制和公司制。国内只有个人工业投资基金采用合同制。公司制由于其成熟的制度已经成为一种重要的组织形式,而合伙制由于其避免双重征税、资本认购和相对灵活的运作等优势已经成为主要的组织形式。根据主导机构的性质,可以分为资本市场型、银行主导型和政府主导型。由于国内银行受到《商业银行法》股权投资的限制,资本市场型投资基金规模相对有限,政府主导型产业投资基金已成为我国的主流模式。从投资领域来看,国内创新和创业、产业发展和购买力平价是产业投资基金的三大核心主题。

以色列、加拿大和新加坡是政府主导的工业投资基金模式的代表。政府将牵头创建产业投资基金,以引导相关产业的增长和扩张。部分资金来自政府财政资金或政府支持的企业资金。在运营模式方面,主要采用公司制运营模式。退出方式主要采用公司股份回购和股权转让。在投资领域,国家意志得到更多体现,这符合政府的产业定位和战略性新兴产业发展战略。然而,这类产业投资基金的规模相对较小,平均母公司基金达几亿美元,子基金低至几百万美元。

在国内产业投资基金的爆炸性增长中,政府主导型基金是最重要的模式,并呈现出显著的“中国特色”。首先,发展速度极快。2014年之前,工业投资基金一般由市场导向型机构主导,年度筹资规模相对有限。据普华永道(PricewaterhouseCoopers)统计,2013年和2014年,中国工业投资基金分别筹集了32亿美元和50亿美元。然而,到2016年,中国工业投资基金的目标规模将超过3万亿元。

其次,政府的积极性很高。政府以两种方式积极参与工业投资基金。第一种方式是以政府投资基金或政府出资的工业投资基金的形式直接参与工业投资基金。第二种方式是政府以各种方式参与工业投资基金,特别是通过地方平台公司。第一种方法需要符合财政部和国家发展改革委的相关制度约束,而第二种方法由于监管相对不足,已经成为工业投资基金膨胀发展的主要驱动力。结果,一些地方政府积累了大量隐性债务。

第三,个人基金规模巨大。外国工业投资基金的单个基金规模一般在几千万到几亿美元之间。然而,中国工业投资基金的个人基金规模巨大,筹资10亿元以上的目标规模无处不在。例如,在ppp成为一种重要的融资方式后,大量的工业投资基金也采用了ppp模式。截至2018年9月底,ppp基金数量为159只,筹资目标为2.13万亿元,平均筹资目标为155亿元。个人基金的巨大规模直接关系到政府的强势主导。在某种程度上,基金模式已经被异化为政府融资的工具。

第四,实际到位的资金相对有限。中国的工业投资基金使用大量的合作系统。然而,在有限合伙企业中,有限合伙人的资金被退还。在投资项目落地之前,合伙企业筹集的目标资金规模与实际到位的资金规模之间存在巨大差距。目标为100亿元的基金实际上可能只有10亿到20亿元,甚至低至几亿元。

中国面临的问题

《金融时报》记者:正如你所提到的,中国工业投资基金业在短短几年内实现了跨越式发展,成为中国金融体系的重要组成部分,为中国金融创新、创新产业、产融结合、结构调整乃至经济增长提供了重要支撑。那么,在快速发展的过程中有什么问题吗?

郑连生:是的,在中国工业投资基金的短期扩张过程中,在业务、风力控制、功能和体制机制等方面都存在一些问题。

一是产业投资基金产业化。与传统产业投资基金的产业导向和资本杠杆功能不同的是,更多的国内产业投资基金以项目为特征。基金的设立、运营、投资和管理主要服务于地方基础设施、园区建设、大型项目或部分企业的项目融资需求。在一定程度上,产业投资基金已成为地方政府或平台公司的重要融资方式,但其产业投资和结构优化功能有所弱化。

二是工业投资基金的国有化。传统的产业投资引导基金一般作为母基金,为政府发挥产业优化升级提供引导功能。然而,政府在国内产业投资基金中的作用不断加强,产业投资基金具有政府性。1.政府投资成为产业投资基金的基础。无论是公司型产业投资基金还是合伙型投资基金,政府基金都是吸引其他基金的基本保证和“金石”。本质上,这仍然是以政府信用为基础的工业投资基金的运作。2.政府对工业投资基金的运作有更多的干预。从政府内部来看,政府主导的产业投资基金的管理权分散在财政部门和各行业主管部门。这不仅使得政府投资基金在多头交叉管理的情况下,也大大降低了政府部门的资金管理效率。甚至一些政府主导的投资基金也在活动之前、期间和之后进行“全过程”管理。3.政府对工业投资基金的业绩负有“最终责任”。在财政部和国家发展改革委员会的相关制度下,政府参与工业投资基金只能承担“有限责任”。然而,一些地方政府在与投资机构和市场导向型投资者进行协调博弈的过程中,在设立基金、引入资本、带来项目等需求的过程中,实际上已经以明确的股份和真实债务的形式承担了最终责任,覆盖了底部,甚至签署了回购条款。

第三,产业投资基金的相关性。在快速增长的过程中,产业投资基金将不同的市场参与者紧密联系起来,形成了一个相互关联的风险链。基金经理、不同类型的投资者、资金来源、基金投资资产、地方平台和地方政府都是产业投资基金的重要参与者和风险相关方。例如,作为产业投资基金的投资者,本土平台公司也是产业投资基金投资项目的所有者或关联方,因此平台公司的角色定位和风险特征非常复杂。

第四,产业投资基金效率低下。产业投资基金为未上市企业提供中长期资本支持,是典型的长期高风险投资。国内工业投资基金的业绩正面临资产方和负债方的双重压力,以及商业可持续性的巨大压力。大多数基金效率低下。1.筹集资金很困难。国内产业投资基金的债务方面临着融资困难的问题。筹集的资金很大一部分难以到位,尤其是社会资本到位的情况令人担忧。许多工业投资基金及其筹资目标毫无用处。2.资产短缺。很大一部分工业投资基金很难找到合适的投资项目。由于投资领域比例有限,中西部地区工业投资基金的资产短缺问题更加突出。3.进展缓慢。一些工业投资基金的投资进展不尽如人意。即使在发达地区,大多数工业投资基金在设立时也不能满足进度要求。4.混乱的权力和责任。工业投资基金基本实现了市场化收入安排。基金经理不仅享受高达2%的管理费,还基本建立了累进投资收益分享权。一些基金经理还可以获得政府政策补贴和部分转移基金投资收入。然而,基金经理在职责上缺乏市场导向的约束能力,导致市场导向的收益与非市场导向的约束不匹配。基金经理收取管理费的负面现象并不少见。

发展建议

《金融时报》记者:中国的工业投资基金应该如何解决项目、政府、相关性和低效率的问题?

郑连生:这些都是工业投资基金发展中的问题。未来产业投资基金的长期可持续发展需要明确的功能定位、明确的政府边界、强化的市场约束、扎根的产业发展和完善的功能监管。

首先,关注功能定位。产业投资基金的初衷是解决创新创业、战略性新兴产业培育和产业结构转型等中长期资金短缺问题。它是多层次资本市场的重要组成部分。从国际经验来看,即使在资本市场发达的美国和英国,工业投资基金在社会融资结构中的比例也非常有限。中国产业投资基金未来发展的首要任务是回归源头,以产业创新和发展为目标,强化产业导向功能,弱化项目融资功能。

第二是注意政府边界。产业投资基金以政府为特征,甚至与地方融资平台和地方政府隐性债务挂钩。政府的部分边界已经过度扩张,政府在工业投资基金中的地位已经从领先转变为领先。结果,政府或政策资产过度扩张。未来中国工业投资基金长期发展的基本支撑是政府有责任保护土地,不能过度干预工业投资基金的“筹集、投资、管理和退出”。工业投资基金的实际运作将受到现代公司治理结构而不是行政权力的影响甚至决定。此外,政府在发展工业投资基金时应坚持长远的眼光。政府的导向作用是长期形成要素集聚体系,而不是短期作为项目融资渠道。

第三,注意市场规律。未来地方经济发展的一个重大政策变化是地方政府的行政权力可能受到更严格的管制。地方政府将调整其行政权力以匹配其财政权力,即多少钱和做多少工作。过去过度借贷以支持经济增长的模式面临着重要的政策约束。中央政府在“严打后门”的同时,实际上鼓励“打开前门”,为实体经济,包括工业投资基金提供支持。这就要求产业投资基金的运作应以法律制度为准则,以市场纪律为支撑,建立一套严格的市场纪律规则体系。此外,还需要加强产业投资基金权责安排中的市场规则,特别是基金经理的市场化权力、市场化收益和市场化风险承担机制应相互匹配。

第四,重视工业发展。产业投资基金的功能是通过具有主导功能和杠杆效应的市场化机制为产业发展提供金融支持。产业发展是主导,资金运作是辅助。只有行业发展,基金才能长期持续运作。任何脱离产业创新和发展原点的产业投资基金都难以实现商业可持续性,也难以发挥主导作用和杠杆效应。

第五,注重职能监督。工业投资基金作为一个整体呈现多头监管的局面,有些领域监管过度,而另一些领域监管不足。今后,在国务院金融稳定发展委员会的协调下,要加强对产业投资基金的职能监管,形成统一定义、体系和标准的监管体系,强化产业投资基金的产业导向功能,防止产业投资基金向地方融资模式的异化,着力控制产业投资基金的相关风险,牢牢把握无系统性风险的底线。

来源:中国财经新闻网

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